周建松，陈正江

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义的全局和战略高度定位法治、布局法治、厉行法治，把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，放在党和国家事业发展全局来谋划、推进，作出一系列重大决策，提出一系列重要举措。[1]2022年4月20日，十三届全国人大常委会第三十四次会议表决通过新修订的《中华人民共和国职业教育法》，并于5月1日起施行。这是新时代我国教育立法史上的重大事件。本文回顾《职业教育法》颁布实施与修订历程，分析把党和国家关于职业教育改革发展的政策和任务转化为法律的具体内容，阐述《职业教育法》强调的三个前提、明确的五个坚持与遵循的五个宗旨，及其为推动新时代职业教育高质量发展提供的法治保障。

一、《中华人民共和国职业教育法》颁布实施及其修订历程

（一）《职业教育法》的颁布实施

20世纪90年代，我国进入工业化、城镇化快速发展阶段，职业教育是工业化、城镇化的重要推力，随着我国教育体制改革的深入推进，职业教育中许多带有历史特征的制度和政策因素发生着深刻的变化。[2]1996年5月15日，八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》），随后以中华人民共和国主席令第六十九号公布，并自1996年9月1日起实施。《职业教育法》分总则、职业教育体系、职业教育的实施、职业教育的保障条件、附则五章共四十条，确立了职业教育的法律地位，明确了职业教育的根本任务、办学体制和管理体制，提出了发展职业教育的方法和途径，规定了政府、社会、企业、学校和个人的义务和权利，制定了职业学校的设置标准和准入条件等。《职业教育法》的颁布和实施，标志着我国职业教育走上制度化、法制化的轨道。21世纪以来，为大力发展和加快发展职业教育，国务院先后发布《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》《关于大力发展职业教育的决定》《关于加快发展现代职业教育的决定》《国家职业教育改革实施方案》等重大政策制度。同时，为确保法律的贯彻实施，全国人大常委会和地方各级人大常委会开展《职业教育法》执法检查，有力地保障了职业教育在法治轨道上持续发展。[3]

（二）《职业教育法》的修订完善

作为一种桥梁，法律对职业教育发展具有重要意义并产生重大作用，其体现为一种与变革密切相连的制度规范与保障。[4]职业教育对制度变迁与经济社会发展的动态形势十分敏感，早在2008年，十一届全国人大常委会将修订《职业教育法》作为教育法律中唯一的立法规划；《职业教育法》修订工作先后列入十二届、十三届全国人大常委会立法规划，表明了职业教育及其法律制度的重要性与复杂性。2019年12月，教育部在官网面向全社会发布关于《中华人民共和国职业教育法修订草案（征求意见稿）》；2021年3月，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，通过《职业教育法（修订草案）》；2021年6月，《职业教育法（修订草案）》提交十三届全国人大常委会第二十九次会议审议，随后在中国人大网公布，向全社会公开征求意见；经修改后，同年12月，再次提交十三届全国人大常委会第三十二次会议审议，并向全社会公开征求意见。2022年4月，《职业教育法（修订草案）》提请全国人大常委会第三次审议。在现代社会中，国家不仅是一国经济社会发展所需资源的主要提供者，也是经济社会发展制度的主要提供者。[5]通过拓宽公民有序参与立法途径，健全公众意见征求和采纳的反馈机制，广泛凝聚社会共识，深入推进科学立法、民主立法，提高立法的质量与效率。《职业教育法》修订历程正是这一精神的重要体现。

二、党的主张转化为国家意志在职业教育领域的重要实践

党的十八大后，党和国家高度重视并积极推动职业教育改革发展，习近平总书记先后于2014年和2021年对职业教育作出重要指示，为推动职业教育高质量发展指明了前进方向，提供了根本遵循。国务院分别于2014年和2019年印发《关于加快发展现代职业教育的决定》和《国家职业教育改革实施方案》，教育部等六部门和教育部等九部门分别于2014年和2020年印发《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》和《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》。2021年全国职业教育大会的召开及《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》的印发，为我国职业教育高质量发展营造了良好环境。[6]

（一）把党关于职业教育改革发展的政策转化为国家意志

教育是党之大计、国之大计。为全面贯彻习近平总书记关于职业教育的重要指示，迫切需要把党中央关于职业教育改革发展的政策举措和实践中的成功经验，通过法定程序转化为法律规范，推动解决职业教育中的热点难点问题。新《职业教育法》第三条明确，职业教育与普通教育是具有同等重要地位的教育类型，是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，是培养多样化人才、传承技术技能、促进就业创业的重要途径。这一论述实际上就是把党的十八大以来党中央关于职业教育的决策部署和习近平总书记关于职业教育的重要指示进行了系统整理，并上升到国家法律层面，明确强调职业教育是一个类型，而且是与普通教育同等重要的教育类型，是国民经济体系的重要组成部分，是人力资源开发的重要途径。较之1996年《职业教育法》更显其国民教育的地位，更显重要性的定位，更显以人为本的站位。

新《职业教育法》第三条系统阐述了职业教育的三项基本职责即培养多样化人才、传承技术技能、促进就业创业。这实际上明确了职业教育的具体职责是一体两翼，以立德树人为根本任务，具体来说是培养高素质技术技能人才，以传承技术技能、促进就业创业为主要任务，特别是就业创业，对职业教育来说更显突出。当然，对于高等职业教育而言，还需结合高等教育人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新、国际交流与合作五大职能，正确处理职业教育类型与高等教育层次的关系，以更好更全面履行职责和责任。[7]

（二）将国家发展职业教育的任务转化为法律规范

新《职业教育法》第三条第二款明确国家大力发展职业教育，推进职业教育改革，提高职业教育质量，增强职业教育适应性，建立健全适应社会主义市场经济和社会发展需要、符合技术技能成长规律的职业教育制度体系，为全面建设社会主义现代化国家提供有力人才和技能支撑。全面建设社会主义现代化国家提供人才和技能支撑是习近平总书记提出的对职业教育的总任务，正式上升到了国家法律、转化为国家意志，这是我们必须履行的职责，也是衡量职业教育水平和质量的关键。为实现这一总任务，当前和今后相当长时期内，必须要深入理解并切实贯彻这一立法要求。

一是国家大力发展职业教育。这是一贯的要求，但第一次写入法律，体现了优先发展、积极发展、加快发展，需要各党委和政府及各级各类职业学校高度重视。

二是推进职业教育改革。打造职业教育类型特色，离不开职业教育的改革创新，2019年1月，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》，系统部署职业教育改革，提出制度、标准、体系等建设要求，其中构建纵向贯通、横向融通的现代职业教育体系，创建产教融合型城市和企业，实施1+X证书制度，建设高水平结构化双师型教师团队等都是重要内容，特别是推进以产教融合、校企合作、工学结合、知行合一为主要特征的人才培养模式尤为重要，也是改革的方向。

三是提高职业教育质量。提高质量是教育工作永恒的主题，把提高职业教育质量写入新《职业教育法》则更具针对性，要求我们解决好类型特征不明显、规模质量不匹配、社会吸引力不强等问题，真正把职业教育发展好。

四是增强职业教育适应性。增强职业教育适应性是党的十九届五中全会提出的重要命题，也是“十四五”时期乃至更长时期党和国家对职业教育的新要求。适应性既是匹配类型特征，适应人的发展、适应产业升级和技术进步、适应经济转型和结构优化，也是职业教育质量的重要标志，对职业教育社会吸引力、党政支持力、企业参与力具有重要影响。[8]

五是健全制度体系。走中国特色教育发展之路，探索中国特色职业教育发展模式，建设中国特色、世界水平的职业教育制度与标准，是职业教育深化改革、创新发展的重要任务，是推进职业教育现代化的重要任务，新《职业教育法》对此明确了两大前提即适应社会主义市场经济和社会发展需要，符合技术技能人才成长规律，这实际上也是研究中国职业教育类型特征的重要基础，对职业教育下一步发展，尤其是“双高”建设意义重大。

三、新《职业教育法》为职业教育高质量发展提供法治保障

新《职业教育法》包括总则、职业教育体系、职业教育的实施、职业学校和职业培训机构、职业教育的教师与受教育者、职业教育的保障、法律责任、附则等八章共六十九条，从法律层面对办好中国特色职业教育作出法律规定、提供法治保障，具体体现为三个前提、五个坚持、五个宗旨。

（一）新《职业教育法》强调的三个前提

一是坚持中国共产党的领导。坚持党对全面依法治国的领导是建设社会主义法治国家的根本前提。习近平总书记和党中央都明确强调，改革开放以来，我们全部工作的主题是巩固和发展中国特色社会主义，而中国特色社会主义最本质的特征和最显著的优势就是坚持中国共产党的领导。习近平总书记在2018年召开的全国教育大会上的讲话和在2021年4月对职业教育工作所作的重要指示中都强调，教育必须坚持中国共产党的领导，这实际上也是党的主张转化为国家意志的又一印证。

二是坚持社会主义办学方向。坚定不移走中国特色社会主义教育发展道路，这是中国共产党一贯的主张，也是宪法和法律的基本要求，在习近平总书记的历次讲话和党和国家的系列文件中也多次明确强调。对于职业教育而言，中国共产党的领导必须坚持并不断加强，社会主义办学方向必须坚定不移，这也是坚持中国特色社会主义法治道路的应有之义。

三是贯彻国家的教育方针。党的教育方针已通过《中华人民共和国教育法》上升为国家意志。《教育法》第五条明确：“教育必须为社会主义现代化服务、为人民服务，必须与生产劳动和社会实践相结合，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。”职业教育作为我国教育事业的重要组成部分，必须坚持并认真落实，坚持在法治轨道上推进职业教育治理体系和治理能力现代化。

（二）新《职业教育法》明确的五个坚持

一是坚持立德树人、德技并修。这是坚持以人民为中心的发展思想在职业教育领域的重要体现，当下尤其是强调培育和践行社会主义核心价值观，切实增强对习近平新时代中国特色社会主义思想的理念认同、思想认同和感情认同，坚持把德育放在首位，做到德技并修、育训结合，特别是要把思想政治教育与技术技能培养融合统一，办好思想政治理论课，全面推进课程思政建设。

二是坚持产教融合、校企合作。坚持并发展职业教育的跨界属性，正确处理好产教关系、校企关系，积极倡导和全面推动双主体办学，实施专业对接产业、课程对接岗位、教学过程对接生产经营过程，真正推动产教良性互动，校企优势互补。

三是坚持面向市场、促进就业。职业教育是与市场联系最为紧密，市场适应性、市场灵敏度最高的教育，促进就业创业是其核心职能之一，培养能够适应就业市场需要的人是职业教育的基本要求，尽管在新的历史条件下有些具体调整，但按照市场需求办好职业教育，推动职业教育学校布局、专业设置、人才培养与市场有机衔接，必须坚持，不能动摇。

四是坚持面向实践、强化能力。职业教育既是特色鲜明的类型教育，也是面向市场的就业教育，更是培养能力的实践教育，尤其是推进技能型社会建设进程中，职业教育不可或缺，大有可为。因此，在教育培养过程中，一定要瞄准能力、突出技能，让学生以一技之长走向职场、实现人生价值。

五是坚持面向人人、因材施教。职业教育是面向人人的教育，我们一定站在全面，终身教育的视角，努力在人人努力成才、人人皆可成才、人人尽展其才上下工夫、见成效，推动职业教育高质量发展目标的圆满实现。

（三）新《职业教育法》遵循的五个宗旨

一是推动职业教育高质量发展。党的十九大指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，现阶段我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。职业教育与经济社会发展有着紧密的联系，随着我国经济进入新发展阶段，产业升级和经济结构调整不断加快，各行各业对技术技能人才的需求越来越紧迫，职业教育重要地位和作用越来越凸显，迫切需要通过高质量的职业教育，使劳动者能有效适应以知识生产配置为核心的产业转型升级，在技能积累中获得效率补偿。[9]从立足高质量发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的现实要求出发，改进我国劳动者素质与产业结构转型升级需求不匹配的问题，有效提升劳动者素质技能，必须加大技术技能人才培养力度，推动职业教育高质量发展。

二是提高劳动者素质和技术技能水平。职业教育通过提升受教育者的知识与技能推动社会进步，服务经济社会发展和人的全面发展，是职业教育的根本任务。在这个意义上，职业教育既是教育改革的战略性问题，又是重大的经济和民生问题。1996年《职业教育法》第三条规定：“职业教育是国家教育事业的重要组成部分，是促进经济、社会发展和劳动就业的重要途径。国家发展职业教育，推进职业教育改革，提高职业教育质量，建立、健全适应社会主义市场经济和社会进步需要的职业教育制度。”在该法颁布实施后的26年间，我国经济实力和综合国力稳步增长，截至2021年底，国民生产总值超过108万亿元人民币。在新形势下，推动职业教育高质量发展必须充分发挥市场机制与政府作用，引导社会力量参与办学，使职业教育适应社会主义市场经济体制，通过提高劳动者素质和技术技能水平促进市场需求和劳动就业紧密结合。

三是促进就业创业。习近平总书记在2014年对职业教育作出的重要指示强调，职业教育是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，肩负着培养多样化人才、传承技术技能、促进就业创业的重要职责。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》提出“五个坚持”的工作要求，其中就包括坚持面向市场、促进就业，推动学校布局、专业设置、人才培养与市场需求相对接。面向市场、促进就业是我国职业教育发展必须坚持的宝贵经验，也是推动人的全面发展与经济社会发展结合的有效途径。温家宝同志曾指出，职业教育是面向人人的，职业教育的目的就是就业。[10]“就提高经济增长质量而言，在劳动力方面有教育与培训的要求，以提高专业化人力资本的积累水平。”[11]就业是最大的民生，在加快壮大现代产业体系背景下，在畅通国内大循环、打造开放的国内国际双循环的新发展格局下，培养能够适应市场需求的人才，实现优质就业，能够有效地将人力资本投入和就业两端紧密联系在一起。

四是建设教育强国、人力资源强国和技能型社会。作为人力资本投资的重要渠道和形式，教育是“通过增加人的资源影响未来货币与心理收入的活动”。[12]职业教育注重技术技能积累，这是建设教育强国、人力资源强国和技能型社会的基石。自20世纪90年代末始，我国职业教育办学机制逐渐由政府主导向政府引导、适应市场模式转变，推动职业学校面向社会需求办学，增强职业教育体系适应市场经济的能力。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“加大人力资本投入，增强职业技术教育适应性”，这是建设教育强国和人力资源强国的题中之义。技术技能积累是提升人力资本的基础性工作，尽管我国劳动年龄人口总量有减少趋势，但我国人力资源丰富，由人口文化素质和技术技能水平提升带来的“人才红利”“技能红利”将成为推动我国经济高质量发展和社会进步的重要基础。

五是推进社会主义现代化建设。早在1983年，邓小平同志在为北京景山学校的题词中就提出教育的“三个面向”即面向现代化，面向世界，面向未来。这是根据我国社会主义初级阶段的基本国情和基本路线提出的在教育领域改革和发展的基本方针。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》再次重申这一方针。《中国教育现代化2035》提出2035年职业教育的主要发展目标是服务能力显著提升。习近平总书记在2021年关于职业教育工作的重要指示中强调：“在全面建设社会主义现代化国家新征程中，职业教育前途广阔、大有可为。”职业教育要与社会需求紧密对接，适应经济社会发展以及劳动力市场需求，积极发展面向战略性新兴产业和现代服务业的专业,不断深化产教融合、校企合作，并根据行业人力资源需求预测和就业状况定期调整优化专业设置，扩大就业规模，提高就业质量，通过改革优化职业教育规模、结构、效益，为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力人才和技能支撑。

参考文献：

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[3]周建松，陈正江.新时代中国特色高等职业教育的内涵与发展路径[J].中国高教研究，2019（4）：98-102.

[4]维拉曼特.法律导引[M].张智仁，周伟文，译.上海：上海人民出版社，2003：1.

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[6]周建松，陈正江.职业教育高质量发展：背景、目标与关键[J].职业技术教育，2022（4）：6-10.

[7]周建松，陈正江.中国高等职业教育“十三五”回顾与“十四五”展望[J].中国职业技术教育，2021（10）：18-22.

[8]周建松.增强适应性是职业教育提质培优的关键[N].中国教育报，2021-02-23（3）.

[9]张鹏，张平，袁富华.中国就业系统的演进、摩擦与转型——劳动力市场微观实证与体制分析[J].经济研究，2019（12）：4-20.

[10]《温家宝谈教育》编写组.温家宝谈教育[M].北京：人民出版社，2014：478.

[11]蔡昉.中国人口与劳动问题报告No.10——提升人力资本的教育改革[M].北京：社会科学文献出版社，2009：228.

[12]加里•S.贝克尔.人力资本：关于教育的理论与实证分析[M].梁小民，译.北京：北京大学出版社，1987：1.